摘要:城市建设是城市规划实施的承担者,从这个意义上讲,也是城市规划整个过程中的一部分。城市建设规划管理就是连接规划制定和规划实施的中间阶段,即通过规划管理将城市建设行为控制在规划所允许的范围内,并将实现城市规划目标作为己任。城市建设规划管理的目的是使城市规划的远期目标与近期建设统一起来,并最大限度地提高城市建设的社会、经济、环境的综合效益,使城市能在良性循环的基础上有序发展。本文对城市建设规划管理的一些基本内容和息想进行了初步探讨。
关键词:城市建设;规划管理;规划控制
城市建设规划管理既是城市规划系统中的一个子系统,同时也是城市管理系统的一个分系统。因此,它应当是“在城市规划指导下,为城市建设发展统筹安排城市各方面的要素,平衡城市具备的人、财、物等在时间、空间上的分布,而这一切的行为又必须是符合城市管理的目的、程序和决策的”。因此,城市建设规划管理的主要依据应当是城市规划文本系统、国家和城市的法律法规文件和行政条例。
一、城市建设规划管理
城市建设规划管理是对城市建设活动施加的一个控制过程,以使城市建设与城市规划的总体目标相协调一致。从控制的主客体关系看,规划管理可以分为两种,一种是积极的规划控制,另一种是消极的规划控制。积极的规划控制是指采用引导式的方法,对城市建设施加主动的控制,使城市建设自觉地在规划目标的方向上进行和发展。而消极的规划控制则是在城市建设即将进行时,采用同意或不同意的方式,被动地将城市建设限定在规划和规划目标的方向上。这两种规划控制的思想和方式,在规划实施过程中都得到运用。
在我国,无论过去和现在,消极的规划控制仍是主要的规划管理方法,以致使规划思想和意图无法贯彻在城市建设的决策中,规划控制的过程滞后于建设决策,城市规划起不到指导城市建设和发展的作用。我们以为,在城市建设规划管理中,应以积极的规划控制为主。一方面,城市规划应更具可实施性和可操作性,符合城市发展的要求,符合社会经济发展的需要,能预先确定不同的建设内容,推荐具体的土地使用方式;另一方面,应积极宣传规划的思想意图,使城市建设的决策者对规划的内容有充分的认识,在城市建设项目的构想阶段就形成规划与计划并重的思想,把建设项目的决策纳入城市规划的框架之中。并且,由于城市建设项目映的确定都有一定的时间周期,规划部门应全面掌握、利用该类信息,运用滚动规划的方式,在规划上首先予以确认,将这些建设项目全部纳入规划之中,以规划来促进城市建设的展开。
二、在城市建设规划管理过程中涉及的规划控制方法主要有三种:
1、开环控制:开环控制就是通过控制初始条件,使事物向要求的状态转移,并设法排除干扰,使系统不受干扰的影响,能准确无误地达到目标状态。在城市建设规划管理中,现阶段的工作方法主要就是这种方法。城市建设规划管理者对建设申请以同意或不同意作出回答,而对同意或不同意的目标依据含混不清,对其后果不予考虑,而且其决定对后续的管理决策不产生影响。这样,便只能依赖于目前并不充分具有可实施性和可操作性的规划文本,自满自足于已有的规划预期,采用对号入座的方式,进行“管、卡、压”式的管理。另一个重要问题是开环控制必须尽力排除干扰,只有这样才能发挥效用。而在规划控制中,城市规划系统无力去排除产生于城市中的社会、经济、环境各方面所形成的干扰因素,也难以对其形成抑制作用,因此,其结果便可能是放任自流,失去了规划的控制作用。
2、前馈控制:前馈控制在本质上还是一种开环控制,不过它不是消极地排除干扰的影响,而是不断地直接接受干扰信息,根据干扰对城市建设可能的影响,作出新的决策,用以抵销干扰作用,使系统的输出能够继续符合实现规划目标的要求。从该方法的内容上,我们可以清楚地看出,这种方法其实是一种规划的方法论思想。城市规划通过对未来的预测,希望能够按照城市发展的趋势,接受、改造或顺应各类因素所可能产生的干扰,使城市在良性循环基础上的发展更符合城市发展的规律。我们认为,该方法在系统层次的控制上不失为一项很有用的方法论思想,作为对行动层次的控制,则由于缺少对既往决策、活动的反馈,既无以修正规划预测与现实发展的差距,也无法弥补城市发展过程中随机因素的作用和影响,因此,它并不适于城市建设规划管理。
3、闭环控制:闭环控制是系统的输出量对系统的控制能产生直接影响的一种控制方法。由于干扰的影响,系统的输出相对于原、有的规划产生了偏差。根据这一偏差,规划管理就产生一个控制决策,调整周围地区土地使用的性质和强度,使其继续保持在规划目标的方向上。通过分析,我们认为这是城市规划实施过程中,城市建设规划管理可运用的主要方法论思想。我们前面已经论述,反馈是城市建设规划管理的一个重要组成内容,在闭环控制方法中,反馈也是尤其需要强调的内容,这是该方法区别于其它控制方法的关键,而且也是规划控制的基础,同时是我们现时规划实施过程中较为薄弱的内容。如要构成反馈,便要具备三个条件:一是从规划系统的输出中有信息能直接而迅速进入测量元件;二是测量元件要能正常发挥作用;三是测量元件的输出要作为城市建设规划管理的输入而对规划实施起作用。下面,我们对这三个条件作一些初步的分析。
条件一:规划系统的输出包含有多种内和信息,这些内容和信息既有对城市规划本的强化和深入,也有在一定的社会经济件下对规划文本的修正。在规划实施过程中,规划部门对城市建设项目有同意与不同,无论同意与否,都必须进行后果研究,并研究结果归入规划文本系统。这是规划实过程中最重要和最值得进行的研究,其意不仅仅在于规划控制,也在于规划编制、规实施和规划目标的制定及修改。另一信息源是对城市系统和城市建设的监测,这种测是不间断的,并应做到能以较短的时间行基础资料的更新。这些基础资料的内容形式都必须与规划文本所采用的资料保持致。
条件二:测量元件是反馈过程中的一个重要操作机构,在现时规划实施管理部门中未有此类机构。我们认为,该机构不仅要定期对城市状况的基础资料调查和整,而且要将这些资料与规划目标进行比较究,分析它们的因果,对以后的规划实施出建议。因此,就城市规划实施和城市建规划管理而言,建立这样一个常设机构并备必要的高层次人才实为必需。
条件三:对于由测量元件提供的反馈信,控制器不仅应作为输入而予以接受,并应当迅速贯彻在后续的决策之中。在社会制系统中,我们通常可以看到有两种不利况的出现:一是反馈信息未能作为输入而影响新的决策;另一是反馈信息往往集聚在领导层中而未传递至操作层中,结果,在作后续决策时,操作者并不能掌握反馈信息。这两种状况同样出现在并且不利于规划控制的过程。同时,在整个反馈过程中,规划管理者必须考虑到信息反馈的时滞的消极影响,并要求整个系统加快信息处理和传递的过程。
仅仅将城市建设规划管理视为一项实践活动,而不进行深入、系统的理论探讨,是我国城市建设规划管理得不到应有的重视,工作开展步履维艰,城市建设处于无序状态的重要原因之一。
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